为什么这份山东省PPP新政值得点赞？
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为实现“促发展、防风险”双重目标，在防范地方政府债务基础上实现PPP项目规范发展，2018年4月11日，山东省财政厅印发《关于开展政府和社会资本合作（PPP）“规范管理年”活动的实施意见的通知》（鲁财金[2018]21号）。
这使山东成为继新疆、湖南相继对PPP项目和政府投资项目分类甄别管理后，第三个出台PPP专项管理政策的省份。21号文将2018年确定为山东省PPP“规范管理年”，共计19条管理规范要求。
本文认为，山东省的这份PPP政策规范，是一个政策规范比较详尽完备、且具有较强可执行性的地方性PPP规范性文件。
一方面，21号文结合了山东省自身特点，就PPP管理规范提出更为细化、独创性的政策规范要求。
另一方面，文件也就中央层面政策要求，制定了详细的落地方案和具体举措，成为财预50号文、财办金92号文、财金23号文等PPP政策落地方案的集大成者，具有较强的可执行性。
现就鲁财金[2018]21号文解读如下：
一、制定了山东省独创性的政策规范新要求
二、针对PPP政策要求制定了详细的落地方案和管控举措
附1：山东省PPP政策及出入库情况
附2：鲁财金[2018]21号全文
一、制定了山东省独创性的政策规范新要求
1、在“新项目论证管理”中提出，强化“红线”管理，从严审慎开展完全政府付费项目，全部项目财政承受能力最高年度达到或超过8%的地区，停止新上政府付费和财政补助超过50%的可行性缺口补助项目，对全部PPP项目一般公共预算支出责任接近10%的地区进行风险预警。
【解读】
21号文规定只要达到8%，即要求全面停止新上政府付费和财政补助超过50%的可行性缺口补助项目，可谓是真正做到了强化“红线管理”。
考虑到在目前城镇化加速、地方政府资金紧缺的大背景下，其实很少有地方政府出台如此严厉的政策规范。
2、在“新项目论证管理”中提出，审慎运用政府性基金预算，对使用政府性基金补贴项目财政支出的，应确保基金使用合法合规，并在论证报告中明确使用依据、原则和办法。
【解读】
由于财政部明确了10%红线控制不包括使用政府性基金收入的项目，这导致一些地方政府将PPP项目的政府支出对接政府性基金收入，以变相规避10%红线控制。
山东省及时认识到该类问题，并明确提出上述规范性要求，可谓是真正做到了防患于未然。
3、在“完善项目运营管理”中明确，合理运用价格调整机制，密切关注项目价格和补贴调整周期、调整因素和启动条件，防止因过高或过低收费导致项目公司获得超额利润或亏损。强化项目用地管控，严格区分PPP项目用地和商业用地，确保项目依法取得用地，行使相关权益。
【解读】
第一点在国家政策层面已经多次提到，但地方性政策很少提及。而这一点在项目运营中，也恰恰是确实会经常遇到、并难以解决的棘手问题。
第二点是基于当前一些地方政府借PPP名义直接将商业用地违规出让给项目公司的现状而提出的。这样的要求，最终将有利于规范地方政府不再违规操作。这种不回避问题的态度，确实值得点赞！
4、规范咨询机构选择。防止恶意低价竞争，对咨询机构没有采取最低评标价法，而是采取较为务实的综合评分法。同时，建立PPP咨询机构负面清单，咨询机构所服务项目被审计、督查等检查发现存在违法违规问题，情节严重的，将列入山东省PPP咨询机构负面清单。
【解读】
这一点不用过多解读。
一是有利于规范区域内咨询机构防止扰乱市场秩序，另一方面对咨询机构不规范工作进行责任追究，直至清出区域市场。
5、强化项目入库管理。严格项目入库，依托山东省PPP综合信息管理平台系统，优化项目入库申报审核流程。项目所在地财政部门要会同行业主管部门联合行文，向省财政厅报送项目入库申请。
【解读】
在财政部的项目入库流程中，并没有项目所在地财政部门向省级财政行文要求。
山东省此举目的，无疑是强化项目所在地财政部门和行业主管部门对PPP项目尽责审查管理责任，对规范PPP入库确实能起到较好的规范作用。
二、针对PPP政策要求制定了详细的落地方案和管控举措
1、在“总体要求”中明确，要求充分发挥PPP绩效导向优势，将政府项目预算安排转变为按效付费机制，实现财政预算资金由补项目建设转变为补项目运营，强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果。同时在“强化项目合同管理”中明确，严格执行项目建设成本参与绩效考核挂钩部分占比不低于30%的规定，确保阶段性目标与资金支付相匹配。
【解读】
这一点较为契合财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）要求。
2、在“总体要求”中明确，提高政治站位，筑牢底线思维，切实划清政府与企业界限，明确政府和企业责任边界，不得将项目债务转为政府性债务，严禁借PPP搞违法违规变相融资。
【解读】
这一点较为契合财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）要求。
3、在“目标任务”中明确，坚决防止项目支出责任“固化”、支出上限“虚化”、运营内容“淡化”、适用范围“泛化”问题，切实严控财政承受能力“红线”、守住债务“底线”、搭好规范“天线”、明确适用“界线”。
【解读】
这一点较为契合近两年来一系列PPP政策规范要求，包括财预〔2017〕50号文、财预〔2017〕87号文、财办金〔2017〕92号文及财金〔2018〕23号文等政策要求。
4、明确PPP信息公开要求。要求依托PPP综合信息管理平台及时充分披露项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等相关信息，实现项目阳光运作。
【解读】
虽然财政部一再要求地方政府及时公开PPP信息，但部分地方政府出于各种原因一直未能认真及时披露（如一些项目已进入实施阶段，但信息披露仍处于准备阶段）。这导致社会资本、金融机构难以辨别一些PPP项目具体进度及信息真伪。
本条规定虽然不是创新性政策要求，但极具实用性，能够提高项目公信力。
5、明确山东省PPP三大重点领域。
（1）加大运用PPP模式盘活优质公用设施存量资产工作力度，化解财政支出压力和地方存量政府债务。
（2）大力推动幸福产业发展，加大旅游、文化、医疗、教育和养老等领域PPP应用力度，不断提升人民群众的获得感幸福感安全感。在不超过一般公共预算支出10%的红线内优先列入政府中长期支出责任。
（3）在垃圾处理、污水处理新建项目全面实施PPP模式的基础上，对供热、供水、养老服务等有现金流、市场化程度较高的公共服务领域，加大PPP模式应用力度，拓展民间资本参与空间。
【解读】
山东省明确的2018年PPP重点发展的三大领域，确实符合中央政策导向，也有利于解决当前城镇化进程中的政府债务问题、民生问题以及项目运营问题。
附1：山东省PPP政策及出入库情况
一、PPP入库数量和投资额均居全国第二位。
山东省财政局报告显示，截至2017年11月底，山东省储备并纳入全国平台的项目有1051个，投资额1.12万亿元，数量和投资额均居全国第二位，入库项目落地率47%，高于全国平均20多个百分点。
二、PPP退库项目相对较少
自财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）要求各级财政部门组织开展PPP项目入库项目集中清理工作以来，山东省累计清理退库项目118个，退库项目金额756.5亿元，清理退库项目属于相对较少的省份之一。
附2：鲁财金[2018]21号全文（点击“阅读原文”直达）